【企業(yè)家學(xué)法】司法部發(fā)布行政復(fù)議典型案例（四）
新修訂的行政復(fù)議法于2024年1月1日起實(shí)施，以打造化解行政爭(zhēng)議主渠道為導(dǎo)向，擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍，強(qiáng)化了調(diào)解在行政復(fù)議中的運(yùn)用，實(shí)施繁簡(jiǎn)分流，注重推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)，對(duì)行政復(fù)議案件審理的具體程序進(jìn)行了全流程優(yōu)化和創(chuàng)新性改造。
近日司法部發(fā)布了一批行政復(fù)議典型案例，“企業(yè)家學(xué)法”線(xiàn)上專(zhuān)欄帶您了解→
案例四
某醫(yī)院不服醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)管理中心解除行政協(xié)議申請(qǐng)行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政復(fù)議范圍 醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)管理 騙取醫(yī)?；?行政協(xié)議
【基本案情】
申請(qǐng)人某醫(yī)院作為協(xié)議乙方與甲方被申請(qǐng)人北京市某醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)管理中心簽訂《醫(yī)療保障定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》），約定由申請(qǐng)人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請(qǐng)人對(duì)其服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，協(xié)議有效期為2022年12月31日至2023年12月31日。之后因申請(qǐng)人在提供醫(yī)療服務(wù)過(guò)程中虛構(gòu)醫(yī)藥服務(wù)項(xiàng)目騙取醫(yī)?；鸨恍姓幜P，被申請(qǐng)人作出《關(guān)于對(duì)某醫(yī)院違規(guī)行為處理決定的通報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通報(bào)》），決定自2023年12月29日解除與申請(qǐng)人簽訂的《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》。申請(qǐng)人不服，向市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該《通報(bào)》，并責(zé)令被申請(qǐng)人與其續(xù)簽《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，依照《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，被申請(qǐng)人具有訂立本案《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》的法定職責(zé)，申請(qǐng)人具有定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)資格；簽訂協(xié)議是為了保障廣大參保人員享受基本醫(yī)療保障服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)保障及衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展；主要內(nèi)容是申請(qǐng)人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請(qǐng)人進(jìn)行監(jiān)督管理，符合行政法上權(quán)利義務(wù)的法律特征，因此本案《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》在合同訂立主體、合同目的、合同內(nèi)容等方面均符合行政協(xié)議特征，依法屬于行政復(fù)議受案范圍。出于實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的考慮，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)首先組織申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人進(jìn)行了當(dāng)面溝通，試圖通過(guò)協(xié)商化解雙方爭(zhēng)議，但因雙方意見(jiàn)分歧較大未能成功調(diào)解。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)各項(xiàng)證據(jù)材料進(jìn)行審查后認(rèn)為，當(dāng)事人雙方在《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》中約定，申請(qǐng)人經(jīng)醫(yī)療保障部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)查實(shí)有欺詐騙保行為的，被申請(qǐng)人可以做出解除協(xié)議處理。本案中，經(jīng)醫(yī)療保障部門(mén)查實(shí)申請(qǐng)人存在騙保行為，屬于雙方約定的解除協(xié)議情形，故被申請(qǐng)人通知申請(qǐng)人解除協(xié)議符合約定。同時(shí)，被申請(qǐng)人在解除協(xié)議之前告知申請(qǐng)人其解除協(xié)議決定的內(nèi)容、申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，并按照相關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布解除協(xié)議的結(jié)果，程序合法正當(dāng)。綜上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定被申請(qǐng)人解除協(xié)議的行為符合協(xié)議約定，據(jù)此作出維持的行政復(fù)議決定。
【典型意義】
行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。作為現(xiàn)代行政管理活動(dòng)的新方式，行政協(xié)議的運(yùn)用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。新修訂的行政復(fù)議法首次將行政協(xié)議爭(zhēng)議納入行政復(fù)議受案范圍，為保障行政協(xié)議當(dāng)事人的合法權(quán)益提供了新的救濟(jì)途徑。本案中，申請(qǐng)人不服行政機(jī)關(guān)單方解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》行為提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依法受理后，對(duì)行政協(xié)議及解除協(xié)議行為進(jìn)行了全面審查，包括協(xié)議約定條款是否成立生效、解除行為是否滿(mǎn)足協(xié)議約定的解除條件、約定解除權(quán)的行使是否遵守程序規(guī)定、是否保障協(xié)議相對(duì)人的陳述申辯權(quán)利等問(wèn)題，逐一進(jìn)行釋法明理并依法作出行政復(fù)議決定，既有效實(shí)現(xiàn)了定分止?fàn)?，也有力維護(hù)了廣大參保用戶(hù)的合法權(quán)益，其辦案思路以及審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政協(xié)議類(lèi)行政復(fù)議案件的辦理具有積極借鑒意義。
案例四 專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)
行政復(fù)議中對(duì)行政協(xié)議的審查——某醫(yī)院不服醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)管理中心解除行政協(xié)議申請(qǐng)行政復(fù)議案
李洪雷
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院教授
新修訂的行政復(fù)議法明確將行政協(xié)議納入行政復(fù)議的受案范圍。行政協(xié)議是一種新的行政活動(dòng)方式，兼具行政行為的行政性與民事合同的協(xié)議性，在認(rèn)定和審查上都較為復(fù)雜，本案具有一定的示范意義。
一、行政協(xié)議的識(shí)別
化解行政協(xié)議爭(zhēng)議，首先要識(shí)別何為行政協(xié)議。在普通法國(guó)家，對(duì)政府合同一般采取形式主義的界定方式，對(duì)涉及政府為一方當(dāng)事人的契約統(tǒng)稱(chēng)為政府合同，但有時(shí)也要根據(jù)合同中的“公法因素”來(lái)確定是否適用司法審查。在德國(guó)，根據(jù)“契約標(biāo)的理論”，凡涉案?jìng)€(gè)別契約的基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容以及契約所追求的目的屬行政法上的法律關(guān)系，即為行政契約。我國(guó)的實(shí)務(wù)界主要從主體、內(nèi)容、目的和意思表示四方面加以限定，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政協(xié)議若干問(wèn)題的規(guī)定》）第一條規(guī)定，行政協(xié)議是指“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”。
本案中，申請(qǐng)人某醫(yī)院作為協(xié)議乙方與甲方被申請(qǐng)人某市醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)管理中心簽訂《醫(yī)療保障定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》），約定由申請(qǐng)人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請(qǐng)人對(duì)其服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。主體為某醫(yī)院與某市醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)管理中心，內(nèi)容為約定由申請(qǐng)人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請(qǐng)人對(duì)其服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，目的為保障參保人員享受基本醫(yī)療保障服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)保障及衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，意思表示為雙方自愿協(xié)商確定，符合行政協(xié)議的構(gòu)成要件。
二、行政協(xié)議的解除
新修訂的行政復(fù)議法第十一條第十三項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議，可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議。該規(guī)定將行政協(xié)議訂立和履行的全過(guò)程均納入了行政復(fù)議之中。本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)為行政協(xié)議的解除問(wèn)題。民事協(xié)議的解除情形規(guī)定于《民法典》第五百六十二條的約定解除和第五百六十三條的法定解除合同條款，行政協(xié)議的解除，可參考相關(guān)條款。
本案中，雙方簽訂的《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》第一百〇七條約定，“甲方在協(xié)議期內(nèi)發(fā)現(xiàn)乙方在當(dāng)期或既往協(xié)議年度發(fā)生違規(guī)行為且性質(zhì)惡劣，造成醫(yī)療保障基金重大損失或社會(huì)影響嚴(yán)重的，或乙方有下列違約情形之一的，甲方做出解除協(xié)議處理，對(duì)已支付的違約費(fèi)用予以追回：……3.經(jīng)醫(yī)療保障部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)查實(shí)有欺詐騙保行為的”，相關(guān)事實(shí)已經(jīng)由北京市醫(yī)療保障局在向申請(qǐng)人作出的《行政處罰決定書(shū)》中認(rèn)定，屬于約定解除的情形。
三、對(duì)行政協(xié)議審查的內(nèi)容
行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行審查時(shí)，一要審查其合法性，對(duì)于行政機(jī)關(guān)訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等是否合法進(jìn)行審查，例如本案中，在合法性問(wèn)題上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查了所爭(zhēng)議的程序問(wèn)題：被申請(qǐng)人作出解除協(xié)議決定的時(shí)間在協(xié)議存續(xù)期限內(nèi)，且在解除協(xié)議之前約談申請(qǐng)人，告知其解除協(xié)議決定的內(nèi)容和申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，申請(qǐng)人書(shū)面提交了陳述申辯的內(nèi)容。按照《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》第四十三條的規(guī)定，被申請(qǐng)人作出《關(guān)于對(duì)某醫(yī)院違規(guī)行為處理決定的通報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通報(bào)》）向社會(huì)公布解除協(xié)議的結(jié)果，被申請(qǐng)人解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》的程序合法正當(dāng)，被申請(qǐng)人是基于約定解除行政協(xié)議而非作出行政處罰，當(dāng)事人要求適用《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》第三十七條規(guī)定的聽(tīng)證程序的主張沒(méi)有法律依據(jù)；二要審查其合理性，敦促行政機(jī)關(guān)公正行使行政職權(quán)，保障行政協(xié)議的實(shí)質(zhì)公平；最后要審查其合約性，《行政協(xié)議若干問(wèn)題的規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定：原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對(duì)其訴訟請(qǐng)求，對(duì)被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進(jìn)行審查。本案中，行政機(jī)關(guān)解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》并非依據(jù)法律規(guī)定，而是依據(jù)雙方合意的約定解除條款，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于行政協(xié)議的審查包括了合約性?xún)?nèi)容，具有一定的示范作用。
綜上所述，本案對(duì)于行政協(xié)議的認(rèn)定、效力、審查范圍和審查方式均有所體現(xiàn)，在合法性、合理性、合約性方面兼顧了行政優(yōu)益權(quán)和私主體的合法權(quán)益，同時(shí)保障了社會(huì)公共利益，體現(xiàn)了行政協(xié)議在公共管理和公共服務(wù)方面的獨(dú)特制度價(jià)值，也體現(xiàn)了行政復(fù)議對(duì)于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的重要作用。
